A água na Figueira.

 Para quem se queira dar ao incómodo de perceber melhor um dos temas recorrentes cá pelo burgo:

AUDITORIA: REGULAÇÃO DE PPP NO SECTOR DAS ÁGUAS

 
7. A CONCESSÃO DA FIGUEIRA DA FOZ
590. O concedente, o município da Figueira da Foz, e a concessionária, a empresa Águas da Figueira, S.A.,
celebraram, em 29 de março de 1999, precedido de concurso público internacional, um contrato de
concessão do serviço público de exploração dos sistemas de abastecimento de água (captação, tratamento e
distribuição) e de saneamento (recolha, tratamento e rejeição dos efluentes) do concelho da Figueira da Foz.
591. Aqueles sistemas são constituídos pelas infraestruturas públicas existentes, em construção ou a construir nos
termos do plano global de investimentos237, bem como quaisquer outras que se relacionem com o referido
serviço público238.
592. O contrato de concessão foi celebrado por um período inicial de 25 anos239. Na segunda revisão contratual
verificou-se a prorrogação do prazo da concessão para um período total de 30 anos.
593. A estrutura acionista da empresa Águas da Figueira, S.A., é composta pelas seguintes participações: AQUAPOR
– Serviços, S.A. (40%), a AGS – Administração e Gestão de Sistemas de Salubridade, S.A. (40%) e EFACEC –
Concessões e Investimentos, S.A. (20%).
594. O plano de investimento contratualizado compreendia o período temporal de 1999 até 2011 e abrangia a
execução de obras obrigatórias a executar pela concessionária, bem como um conjunto de obras que esta se
propôs realizar no montante global de 15. 167.945,25€240.
595. O concedente asseguraria o financiamento integral das obras mencionadas no anexo VIII, como obras em
execução pelo município da Figueira da Foz. Relativamente à ampliação e extensão das infraestruturas (obras
obrigatórias) o concedente garantia uma comparticipação de 25% a partir de um determinado valor, ou seja
cerca de 100 000€ 241.
596. A taxa de remuneração dos fundos acionistas da concessionária que constava inicialmente do caso base eram
10,50%242. Na terceira e última alteração ao contrato de concessão a TIR diminuiu para 8,36%.
597. Não foi elaborado pelo município concedente, qualquer estudo de viabilidade económica e financeira que
sustentasse a opção por este modelo de gestão
243.
236 Veio definir o regime jurídico dos serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos
urbanos, obrigando a que os contratos de concessão existentes, no momento da sua entrada em vigor, sejam adaptados ao mesmo no prazo de 3 anos, após
a data da respetiva publicação.
237 Constante dos Anexos I e II.
238 Art.º 2.º n.º 1 do contrato de concessão.
239 Art.º 4.º do contrato de concessão.
240 Repartido da seguinte forma: 9.851.258,47€ – anexo I – obras obrigatórias e, 5.316.686,78€ – anexo II – obras propostas pela concessionária destinadas à
cobertura do serviço de saneamento no concelho.
241 Art.º 35.º do contrato de concessão –.
242 O projeto económico-financeiro subjacente à segunda alteração ao contrato pressupõe uma TIR (depois dos impostos) de 11,37% (anexo B.3).
243 Existe um documento que o município da Figueira da Foz denominou de estudo económico- financeiro onde se pode ler que “Uma vez que a exploração dos
sistemas de distribuição de água e de saneamento se enquadram no âmbito de uma concessão, beneficiando, nomeadamente, da vantagem do exercício da
exploração em regime concorrencial, considerou-se desprezível o estudo de dimensão e de mercado. (…) optou-se por considerar como único suporte
justificável para o presente estudo o plano de exploração”.
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RELATÓRIO DE AUDITORIA N.º 03/14 - 2.ª SECÇÃO
7.1. Matriz de risco contratual
598. O segundo aditamento ao contrato de concessão contemplou alterações aos pressupostos de reequilíbrio
financeiro da concessão, tendo em vista assegurar o cumprimento dos rácios de cobertura anual do serviço
da divida definidos no novo ponto 9 do art.º 47.º do contrato de concessão244.
599. A este propósito, a ERSAR, em sede de contraditório, acrescentou que: “a outorga do 2.º aditamento garantiu
o cumprimento dos rácios de cobertura anual do serviço da dívida e da vida do empréstimo mas,
simultaneamente, resultou num acréscimo do valor da rentabilidade do projeto (TIR: 11,37%) como se
constata no caso base (Anexo I-E), que foi posteriormente reposta nos valores inicialmente contratados
aquando da outorga do 3.º aditamento”.
600. O terceiro aditamento ao contrato operou uma melhoria do clausulado do contrato no que respeita aos
pressupostos do reequilíbrio financeiro da concessão.
601. Assim, a concessionária ou o concedente poderão (consoante o caso) solicitar a reposição do equilíbrio
financeiro da concessão nas seguintes situações245:
Modificação unilateral, pelo concedente, das obrigações da concessionária desde que, em resultado da
mesma, se verifique, para esta, um aumento significativo de custos ou uma perda relevante de receitas246;
Ocorrência de casos fortuitos ou de força maior247, exceto se, por força dos mesmos, se verificar a resolução
do contrato de concessão248;
Adequação a imperativos legais que venham a ser impostos249;
Ampliação ou redução do âmbito dos sistemas, relativamente ao que se encontra referido no contrato250;
Incumprimento grave ou reiterado pelo concedente das obrigações para si decorrentes do contrato, na
medida em que a concessionária não exerça o respetivo direito de rescisão251;
Aprovação pela entidade concedente de um tarifário diferente do que resulta da aplicação do contrato252;
Modificações do plano de investimentos impostas pelo concedente ou por si autorizadas, incluindo obras
novas, trabalhos de ampliação e/ou trabalhos de renovação253.
602. Haverá ainda lugar à reposição do equilíbrio económico-financeiro da concessão, nos termos do art.º 47.º,
caso venham a ser obtidos financiamento comunitários para execução das obras que não estejam incluídas no
plano de investimento da concessionária254.
603. Em caso de modificações do plano de investimento impostas pelo concedente a reposição do equilíbrio
económico-financeiro da concessão será feita através de alteração do tarifário e/ou através de uma
comparticipação do concedente.
604. Note-se que o primeiro evento contratualmente definido255 suscetível de promover um processo de
reequilíbrio económico-financeiro não está quantificado pois engloba conceitos vagos e indeterminados.
605. Esta matéria não foi analisada pela ERSAR na auditoria realizada à concessão da Figueira da Foz, nem em sede
de apreciação da terceira adenda contratual256.
244 Ou seja quando sejam repostos os valores dos critérios chave constantes do Anexo I-K – 1) Rácio de cobertura anual do serviço da dívida (valor mínimo:
1,38, valor médio: 1,89); Rácio de cobertura da vida do empréstimo (valor mínimo: 1,80, valor médio: 2,42); TIR de projeto: 11,37%. A TIR do projeto já
foi alterada no terceiro aditamento.
245 Art.º 47.º n.º1 do terceiro aditamento ao contrato.
246 Art.º 47.º n.º1 al. a) do contrato inicial.
247 Nos termos do n.º 3 do art.º 9.º.
248 Nos termos do n.º1,º do art.º 46.º, segunda alteração ao contrato de concessão.
249 Art.º 47.º n.º1 al. c) do contrato inicial
250 Art.º 47.º n.º1 al. f) do segundo aditamento ao contrato.
251 Art.º 47.º n.º1 al. i) do segundo aditamento ao contrato.
252 Art.º 47.º n.º1 al. j) do segundo aditamento ao contrato.
253 Art.º 47.º n.º1 al. k) do terceiro aditamento ao contrato
254 Art.º 69.º n.º 6 do terceiro aditamento ao contrato de concessão.
255 Modificação unilateral, pelo concedente, das obrigações da concessionária desde que, em resultado da mesma, se verifique, para esta, um aumento
significativo de custos ou uma perda relevante de receitas.
256 A ERSAR esclareceu que: “a análise do 3.º aditamento … teve em atenção as alterações propostas ao contrato em vigor, as quais não incluíam a revisão
da alínea a) do n.º 1 do art.º 47.º do contrato de concessão inicial”.
AUDITORIA: REGULAÇÃO DE PPP NO SECTOR DAS ÁGUAS
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Tribunal de Contas
606. Esta última alteração contratual refere ainda que compete à entidade concedente quantificar o impacto
financeiro da verificação dos riscos afetos a cada uma das partes, de forma a permitir a sua regularização
recíproca de três em três anos para os casos de alteração do prazo da concessão e de alteração do tarifário,
ou em sede de revisão do contrato para os casos de compensação direta, nos termos previstos no art.º 54.º
do Decreto-Lei n.º 194/2009.
607. De salientar que foram revogadas as cláusulas respeitantes à assunção do risco financeiro pelo concedente,
caso ocorresse um “aumento superior a 20% do valor médio anual do indexante Euribor a 6 meses
relativamente ao previsto no caso base”, bem como as referentes ao risco de exploração, ou seja quando
ocorresse uma diminuição superior a 15% dos caudais anuais de água de abastecimento vendida e dos
efluentes tratados, em relação aos valores previstos para o ano em causa no caso base.
7.2. Investimento
608. Os trabalhos de manutenção e conservação dos bens de equipamentos são da responsabilidade da
concessionária.
609. As obras de grande beneficiação, designadamente, as respeitantes à substituição de condutas e/ou coletores,
substituição de equipamentos de centrais elevatórias, renovação de furos de captação e ampliação da rede,
bem como as ampliações de instalações são da responsabilidade da concessionária, a executar de acordo com
projetos aprovados pelo município.
610. Estes investimentos são suportados pela concessionária em 75% e pelo município da Figueira da Foz em 25%
do custo da obra, desde que este exceda a quantia de 100 000€.
611. As obras executadas, no âmbito do novo plano global de investimentos, constante do segundo aditamento ao
contrato de concessão, permitiram atingir as metas nacionais257 de cobertura dos serviços de distribuição de
água e de recolha e tratamento de águas residuais.
612. Os grandes investimentos foram concluídos até meados de 2012. No total a concessionária executou cerca de
33.500.753,00 € em infraestruturas.
613. Já o encargo público total do município da Figueira, até 2012, ascendeu a 5.374.999,00€.
614. A comparticipação comunitária totalizou 3.323.397,65€.
615. Após a celebração da terceira adenda ao contrato de concessão, terminaram para o concedente os encargos
com o investimento258.
7.3. Retribuição
616. A retribuição da concessão encontra-se definida no art.º 69.º do contrato de concessão259.
617. Até 2011, o concedente recebeu a título de retribuição a quantia de 11.618.428,13€.
618. De 2012 até 2029, o concedente irá receber, de forma escalonada, a quantia de 6.806.392,00€
260.
619. Em 2012, € 923.632,00, entre 2013 e 2015, € 549.549,00 em cada ano, entre 2016 e 2028, 343.468,00€ em
cada ano e, em 2029, 143.112,00€.
257 PEAASAR – Plano Estratégico de Abastecimento de Água e de Saneamento de Águas Residuais, I e II, para os períodos, respetivamente, de 2000-2006 e de
2007-2013.
258 Art.º 35.º - “comparticipação da entidade concedente” do terceiro aditamento ao contrato de concessão, entretanto revogado.
259 Esta disposição foi alterada no segundo e terceiro aditamento ao contrato de concessão.
260 Sobre os montantes mencionados no presente relatório, a título de retribuição, a ERSAR informou de que: “não consegue validar os valores indicados, já
que tal informação não se encontra detalhada nos relatórios e contas da concessionária. (…) O concedente deveria ter recebido, a título de retribuição,
cerca de 20,6M€, devendo, ainda, até ao final do prazo da concessão, receber cerca de 7,2 M€”.
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RELATÓRIO DE AUDITORIA N.º 03/14 - 2.ª SECÇÃO
620. Note-se que o terceiro aditamento ao contrato de concessão veio redefinir os valores da retribuição e criar
um valor variável.
621. Nestes termos, “nos anos em que se verifique que cumulativamente a TIR de projeto e a TIR acionista
referente ao exercício anterior resultante do caso base é superior à definida no contrato de concessão original,
será devido ao concedente uma retribuição adicional correspondente a 0,15€ por cada m3 de água faturada
acima dos volumes previstos no caso base”.
622. Também, caso venha a ter sucesso a candidatura a financiamento comunitário em curso261 o concedente terá
direito a um acréscimo de retribuição equivalente ao valor da comparticipação nacional anualizado ao longo
da vida do contrato262.
623. Apesar de advertência da ERSAR vertida no parecer ao terceiro aditamento ao contrato de concessão, este é
omisso quanto aos fundamentos para o pagamento da retribuição ao concedente, ou seja, se esta é paga por
conta da cedência da utilização a título oneroso dos bens afetos à concessão, se por financiamento de
eventuais investimentos a cargo do concedente ou uma combinação de ambas e em que proporções.
7.4. Alterações contratuais – adaptação do contrato de concessão ao Decreto-Lei n.º 194/2009
1.º Aditamento ao contrato de concessão
624. O primeiro aditamento ao contrato de concessão
263
foi celebrado em 4 de dezembro de 2001 e, teve como
objetivo e fundamento antecipar a realização dos investimentos na área do saneamento. Assim, o
cronograma inicial do plano de investimentos previstos realizar até 2011 foi antecipado no sentido de ser
concluído até 2005264.
625. Esta alteração não implicou uma revisão tarifária para os utentes do serviço nem o acionamento da cláusula
de reequilíbrio financeiro.
626. Pela concessionária foram executadas obras, até 2005, no montante de 11 milhões de euros.
2.º Aditamento ao contrato de concessão
627. A segunda alteração ao contrato de concessão265 apresentou como causas fundamentais o cumprimento de
metas nacionais até ao final de 2009, em termos de níveis de serviço e de cobertura de redes de água (95%)
e de saneamento (90%) e à consequente reposição do reequilíbrio financeiro da concessão266.
628. O segundo aditamento ao contrato de concessão foi formalizado em 7 de dezembro de 2004
267.
629. Os impactos resultantes da celebração deste aditamento, relativamente ao contrato inicial foram os
seguintes:
261 À data da celebração do terceiro aditamento.
262 Este acréscimo de retribuição dará automaticamente lugar a uma revisão extraordinária do tarifário. A este propósito a ERSAR acrescentou que: ”a
retribuição deve ter uma correspondência direta com o esforço de investimento a cargo do concedente (realizado ou a realizar) e não uma participação
no negócio pelo município, pelo que não vê fundamento para aumentar a retribuição em caso de financiamento comunitário , que deve servir
para desonerar as tarifas deste encargo”.(…) No que respeita à candidatura de financiamento comunitário, a ERSAR considerou na sua informação n.º I-
000481/2013, de 8 de abril, que o investimento proposto não traria significativas melhorias em termos de qualidade do serviço face aos resultados já
obtidos pela entidade gestora, sendo que se refletiria num agravamento das tarifas, embora o seu impacto não tenha sido demonstrado. Na mesma
informação foi também notada a aparente incongruência resultante da justificação apontada para a redução do investimento em sede do terceiro
aditamento ao contrato de concessão, celebrado em agosto de 2012, e a manutenção da presente candidatura”.
263 Da iniciativa da CMFF.
264 Associado a razões de ordem política. Segundo a ERSAR este aditamento “terá sido determinado por redefinição de prioridades por parte do concedente
quanto aos serviços públicos em causa”.
265 Também da iniciativa da CMFF.
266 Sobre esta matéria o concedente referiu que: “ o enfoque no saneamento levou a que os recursos financeiros da concessionária e do MFF fossem
canalizados, fundamentalmente para o saneamento, relevando para segundo plano o sistema de abastecimento de água, que por ser mais antigo,
começava a revelar preocupantes níveis de desgaste/obsolescência e desadequado dimensionamento face à atual configuração urbanística da zona
urbana”.
267Em 12 de setembro de 2003 o concedente e a concessionária assinaram um protocolo que definiu os termos da celebração da segunda alteração ao contrato
de concessão.
AUDITORIA: REGULAÇÃO DE PPP NO SECTOR DAS ÁGUAS
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Tribunal de Contas
ü Contratualização de um novo plano global de investimentos a realizar pela concessionária no montante
€ 48.096.013;
ü Nos termos do novo plano de investimentos a comparticipação do concedente estimou-se em
5.374.999,00€;
ü Prolongamento do prazo da concessão em cinco anos para um total de 30 anos
268;
ü Redistribuição dos pagamentos da retribuição ao concedente269;
ü Revogação do art.º 72.º do contrato de concessão270;
ü Reposição do equilíbrio financeiro da concessão efetivada através de três aumentos extraordinários do
tarifário de água e de saneamento: em 2005 – 7,15%; em 2007 – 20% e, em 2010 – 13,5%271;
ü Substituição da taxa de aluguer de contador por uma taxa de disponibilidade de serviço (água e
saneamento), em função do tipo de consumidor e calibre do contador;
ü Alteração do modelo financeiro para project finance, com um contrato de financiamento para a
concretização das obras;
ü Reestruturação da tarifa volumétrica de saneamento272;
630. Ao abrigo desta alteração contratual verificou-se que foram executados pela concessionária, cerca de 33
milhões de euros em obras.
631. Segundo o Relatório de auditoria da ERSAR
273, “o aditamento de 2004 terá resultado da intenção de financiar
a ETAR da zona urbana, efetuar o pagamento de indeminizações relativas à ETA de Lavos e aumentar os níveis
de cobertura dos serviços, especialmente do serviço de saneamento de águas residuais urbanas”.
632. Note-se ainda que, os valores dos rácios de cobertura anual do serviço da divida e da vida do empréstimo
previsto no contrato de project finance revelam-se extremamente onerosos para o município e para os
utilizadores, dado que oneram o tarifário.
633. A este propósito, a ERSAR, em sede de contraditório, referiu que: “o elevado nível de exigência dos rácios de
cobertura anula do serviço da dívida e da vida do empréstimo permitem a contratação de taxas de juro mais
reduzidas e que não o seriam se tal exigência não existisse, o que oneraria igualmente o tarifário aplicado aso
utilizadores finais”.
3.º Aditamento ao contrato de concessão
634. O processo correspondente à terceira alteração ao contrato de concessão iniciou-se com a celebração274, de
um protocolo entre a CMFF e a concessionária, no qual se definiram os princípios base para a revisão do
contrato de concessão, consubstanciados nos seguintes objetivos:
ü Introdução no contrato de concessão dos princípios consagrados no Decreto-Lei n.º 194/2009;
ü Adaptação do tarifário em vigor às Recomendações da ERSAR275, nomeadamente:
§ Criação de um tarifário social;
§ Criação de um tarifário para famílias numerosas;
§ Escalões por enchimento;
§ Isenção do pagamento de ramais.
ü Redução da TIR276 do projeto;
ü Redução do plano de investimento
277 e eliminação dos encargos do concedente;
ü Revisão dos valores da renda e criação de um valor variável;
ü Revisão do regulamento geral de águas de abastecimento e águas residuais;
268 A concessão terá o seu termo no ano de 2029.
269 O valor global da retribuição manteve-se inalterado, mas com uma distribuição temporal otimizada do ponto de vista dos fluxos financeiros (anexo B.2).
270 Este normativo previa que a partir do segundo ano de vigência do contrato, a retribuição seria alterada todos os anos, no quantitativo correspondente a 3% da
despesa de investimento feitas pelo concedente nos sistemas concessionados e colocados à disposição da concessionária até trinta de setembro do ano
anterior. Nos termos desta cláusula o concedente, até 2004, recebeu o valor adicional de 283.561,82€. Com a revogação deste normativo, o município
abdicou daquele valor adicional à retribuição, atualizável todos os anos de acordo com o IPC.
271 Em complemento de atualizações em função da variação do IPC.
272 De escalão único para escalões progressivos de 50% do valor da tarifa de água.
273 Datado de março de 2009.
274 Em dezembro de 2010.
275 Recomendações n.º 01/2009 e 02/2009.
276 Taxa interna de rendibilidade.
277 Foram eliminados 15 milhões de investimentos, em virtude de ter sido cumprido o estabelecido nas metas comunitárias, de acordo com a informação
prestada ao TdC pela Águas da Figueira.
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RELATÓRIO DE AUDITORIA N.º 03/14 - 2.ª SECÇÃO
ü Atualização de alguns pressupostos do caso base e melhoria do clausulado do contrato,
designadamente, no que respeita aos pressupostos do reequilíbrio financeiro da concessão278.
635. O terceiro aditamento ao contrato de concessão foi formalizado em 20 de agosto de 2012.
636. De sublinhar que a ERSAR pronunciou-se sobre esta alteração contratual tendo concluído, entre outras, que
não deve ser alterada a matriz de risco inicialmente definida, designadamente, no que respeita à alteração
dos limites do risco da procura, recomendação que as partes não acataram já que procederam à revogação
das alíneas d)279, e)280 do n.º 1 do art.º 47.º281.
7.5. Intervenção da entidade reguladora – IRAR/ERSAR
637. A minuta do segundo aditamento ao contrato de concessão não foi submetida a parecer prévio da ERSAR282.
Apenas foi dado conhecimento da mesma à entidade reguladora, em momento posterior283.
638. O terceiro aditamento ao contrato de concessão foi objeto de parecer da ERSAR
284.
639. As principais conclusões e recomendações da ERSAR que constam daquele parecer são as seguintes:
Ä O presente modelo económico-financeiro incorpora históricos que não são coincidentes com os
constantes dos relatórios e contas remetidos à entidade reguladora;
Ä A TIR do projeto e dos acionistas constante do caso base remetido à entidade reguladora não são as
que constam do clausulado.
Ä Não deve ser alterada a matriz de risco inicialmente definida, designadamente, no que respeita à
alteração dos limites do risco da procura;
Ä Deverá ser eliminada o mecanismo de partilha de benefícios ora proposto, ou seja, quando a TIR
superar o valor acordado, porquanto o mesmo não se encontrava inicialmente previsto;
Ä Destaca-se a avultada redução do investimento previsto (passou de 6 milhões de euros, para cerca de
750 mil euros) devendo a entidade gestora justificar esta opção e ainda clarificar o impacto que esta
medida terá na qualidade do serviço prestado aos utilizadores finais.
640. Sobre esta última questão a concessionária e o concedente esclareceram que “relativamente à avaliação de
desempenho de 2011 a acessibilidade física do serviço de abastecimento de água da AdF é de 100% e a
acessibilidade física do serviço de saneamento é de 92,69%. A diferença entre estes valores e os identificados
pela ERSAR em 2010 corresponde às casas vagas, sem contrato. Donde não há nenhum investimento a realizar
pela concessionária para que sejam atingidas as metas, calculadas segundo a fórmula definida pela ERSAR”.
641. Sobre a TIR do projeto as partes esclareceram que “não existe desconformidade, a TIR é de 8,37% e para
reequilíbrios futuros as partes acordaram regressar à TIR do contrato inicial, de 10,5%, resultante do concurso
público. Tendo em consideração o contexto macroeconómico atual a concessionária e o concedente
acordaram em atribuir um benefício adicional aos utilizadores”.
642. A entidade reguladora realizou, ainda, em 2010, uma auditoria à concessão da Figueira da Foz
285.
643. As principais conclusões e recomendações da auditoria foram as seguintes:
278 Art.º 47.º do contrato de concessão.
279 “Diminuição superior a 15% dos caudais anuais de água de abastecimento vendida, em relação aos valores previstos para o ano em causa no caso base”.
280 “Aumento superior a 15% dos caudais de todos os efluentes tratados, em relação aos valores previstos para o ano em causa no caso base”.
281 O concedente e a concessionária referiram que em 13 anos de concessão o risco a suportar pela concessionária está plenamente definido, pelo que a
manutenção destas alíneas não teria impacto prático.
282 À data o IRAR.
283 Informação n.º I-000304/2011, de 9 de março – Relatório final de auditoria à concessão da Águas da Figueira, S.A., pág. 3. Sobre esta matéria, a ERSAR,
esclareceu, em sede de contraditório que: “Relativamente ao segundo aditamento, cumpre informar que foi solicitado à ERSAR, pelo concedente, através
do ofício GAP n.º 637/04, de 2 de novembro de 2004, recebido na ERSAR em 9 de novembro, a emissão do necessário parecer. A ERSAR, através do
ofício n.º 2004/IRAR/3067, de 23 de dezembro, solicitou esclarecimentos adicionais. Ao pedido formulado pela ERSAR, a concessionária respondeu a 27
de janeiro de 2005, através do ofício n.º 192/2005, sem, no entanto informar esta entidade reguladora de que o segundo aditamento já tinha sido
outorgado em 7 de dezembro de 2004, dentro do prazo legal da ERSAR para a emissão do parecer”.
284 Informação I-000373/2012, de 30 de abril de 2012.
285 Ao nível da atividade fiscalizadora, a ERSAR realizou, igualmente, uma ação de fiscalização em 2009, no âmbito da avaliação da qualidade da água, e
quatro, no período de 2008 a 2011, no âmbito da qualidade do serviço prestado.
AUDITORIA: REGULAÇÃO DE PPP NO SECTOR DAS ÁGUAS
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Tribunal de Contas
O regulamento deve ser adaptado ao Decreto-Lei n.º 194/2009, nos termos previstos no n.º 2 do art.º 80.º
do citado diploma286;
O contrato de concessão deve ser adaptado ao Decreto-Lei n.º 194/2009 destacando-se a constituição e
regulamentação do financiamento e funcionamento da comissão de acompanhamento, prevista no art.º
44.º e, a adaptação ao conteúdo obrigatório dos contratos ao art.º 40.º287.
Existência de um défice em termos de volume de investimento realizado no valor de 1,16 milhões na
atividade de abastecimento e de 2,61 milhões de euros na atividade de saneamento face ao previsto
contratualmente. Na atividade de saneamento apenas parte do valor do défice resulta da redução em
função de revisão dos preços do valor final das empreitadas. No entanto, uma vez que o contrato de
concessão se rege por montantes investidos, este facto representa um incumprimento contratual;
Na rubrica de “outros investimentos” existem os itens “fiscalização” e “estudos e projetos”, para os quais
não constam evidências de transação de valores entre o concedente e a concessionária, pelo que se
assume que a concessionária internalizou estes encargos;
Apesar do contrato de concessão estabelecer uma vistoria semestral às infraestruturas e equipamentos
por uma equipa constituída por técnicos do concedente e da concessionária que efetuarão um
levantamento das condições verificadas nos sistemas, incluindo a respetiva reportagem fotográfica, as
partes não têm vindo a elaborar o relatório acompanhamento de fotografias.
644. Em trabalho de campo resultou evidência de que algumas insuficiências detetadas pela ERSAR, em sede de
auditoria, foram colmatadas através da celebração do terceiro aditamento ao contrato de concessão.
645. Nesta sequência o contrato de concessão da Figueira da Foz foi adaptado aos princípios e às regras constantes
do Decreto-Lei n.º 194/2009, como por exemplo a consagração da cláusula respeitante à comissão de
acompanhamento288 e à revisão do tarifário289.
646. Não obstante a adaptação do contrato de concessão e do regulamento de serviço ao Decreto-Lei n.º
194/2009 e à Recomendação tarifária n.º 1/2009, a ERSAR entende que as recomendações/conclusões
respeitantes ao investimento, por si emitidas na sua auditoria, não foram colmatadas com a celebração do
terceiro aditamento.
647. Segundo a entidade reguladora: “a avultada redução do investimento previsto não foi devidamente
justificada, passando de 6 milhões de euros para cerca de 750 mil euros, mantendo-se, no entanto, a
candidatura anteriormente apresentada ao POVT”.
648. O regulamento geral de águas de abastecimento e águas residuais do município da Figueira da Foz já foi
revisto, e, em Setembro de 2012, encontrava-se, em fase de processo de consulta pública290.
7.6. Desempenho económico e financeiro da concessionária
649. Desde 2009 que a Águas da Figueira apresentou resultados líquidos positivos. Esta situação decorreu da
transição para o Sistema de Normalização Contabilística291 que levou a modificações significativas nas contas
da empresa.
650. O resultado líquido da Águas da Figueira atingiu, no final de 2011, 1.323,2 mil euros positivos292. A
regularização do imposto registado para SNC (em 2010 e em 2011) levou a uma redução do resultado líquido
em 9%.
651. O resultado antes de gastos de financiamento e impostos totalizou 3.199,9 mil euros, representando um
acréscimo de 15% face a 2010, devido essencialmente ao aumento dos ganhos operacionais, o qual não foi
absorvido pelo aumento dos gastos operacionais.
286 “O cumprimento do Decreto-Lei n.º 194/2009 não pode implicar alteração da distribuição do risco e das condições colocadas a concurso e às quais se
submeteram todos os concorrentes” - Informação n.º I-000304/2011, de 9 de março – Relatório final de auditoria à concessão da Águas da Figueira, S.A..
287 À exceção do previsto na alínea d) do art.º 40.ª se esse aspeto não tiver sido objeto do concurso.
288 Art.º 93.º- A.
289 Art.º 76.º
290 De acordo coma informação prestada ao TdC.
291 Decreto-Lei n.º 158/2009.
292 Em 2010, 1.449,0 mil euros positivos.
72
RELATÓRIO DE AUDITORIA N.º 03/14 - 2.ª SECÇÃO
652. Os rendimentos operacionais ascenderam a 13.405,5 mil euros, a que corresponde um acréscimo de 10,9%
face ao ano anterior. Para este acréscimo contribuiu essencialmente os maiores rendimentos gerados pelo
“trabalhos para a própria entidade” (+ 74,7%) e “serviços prestados” (+ 4,2%).
653. Os gastos operacionais atingiram 10.205,7 mil euros, um aumento 9,9% face ao ano anterior. Esta evolução
foi determinada essencialmente pelo aumento do recurso a subcontratos (+33,3%), pelo aumento da rubrica
de trabalhos especializados (+ 23,7%) e pelo aumento das depreciações e amortizações (mais 3,2%).
654. Os gastos com pessoal decresceram 164,9 mil euros (menos 8,3%), tendo atingido em 2011, o valor de
1.820,1 mil euros. As rubricas mais importantes desta natureza de gasto são as remunerações e respetivos
encargos sociais, que totalizaram 1.273,6 mil euros e 247,2 mil euros respetivamente.
655. O resultado financeiro totalizou 1.335,2 mil euros negativos, representando um agravamento de 46,8% face a
2010. Esta alteração prende-se com dois fatores: a variação do IPC sem habitação
293, o qual se traduziu num
ganho financeiro de 179 mil euros em 2010, tendo em 2011 correspondido a um gasto financeiro de 243,5 mil
euros e ao aumento da taxa de juro, que se traduziu num aumento de 91,7 mil euros de juros suportados294.
7.7. Qualidade do serviço
656. Na concessão da Figueira da Foz, a ERSAR classificou como indicadores positivos, os relativos a falhas no
abastecimento, análises de água realizadas, qualidade da água fornecida, rácio de cobertura dos custos
operacionais, utilização das estações de tratamento, reabilitação de ramais, avarias em condutas, recursos
humanos e destino final de lamas do tratamento.
657. Por outro lado, como indicadores a necessitar de alguma melhoria, os relativos a cobertura do serviço e
eficiência energética de instalações elevatórias.
658. Por fim, como indicadores a necessitar de clara melhoria, os relativos a resposta a reclamações escritas, rácio
de solvabilidade, água não faturada e ineficiência da utilização de recursos hídricos.
659. No que respeita ao indicador AA 06 – resposta a reclamações escritas, a ERSAR refere que a entidade gestora
deve promover a resposta escrita a todas as reclamações no prazo máximo de 22 dias úteis.
660. O indicador AA 09 - rácio de solvabilidade, apresentou uma qualidade de serviço insatisfatória (0,03 em 2010),
em resultado dos prejuízos acumulados que condicionaram o valor do capital próprio, bem como do elevado
endividamento bancário para financiamento do investimento.
661. No que concerne aos indicadores AA 10 – água não faturada, e AA 18 – ineficiência da utilização de recursos
hídricos, a ERSAR refere que a entidade gestora deve promover um maior esforço na sua redução.
293 Indexante da atualização da renda ao concedente.
294 A análise económica e financeira que consta deste capítulo do relatório foi retirada dos relatórios e contas da empresa Águas da Figueira, S.A.. As
demonstrações de resultados não foram auditadas na medida em que pertencem ao domínio de controlo da área de responsabilidade VIII.
AUDITORIA: REGULAÇÃO DE PPP NO SECTOR DAS ÁGUAS
73
Tribunal de Contas
7.8. Fatores de risco da concessão
662. A concessionária qualificou como risco elevado as seguintes situações: redução da população, redução de
faturação de água, redução da capitação295, dividas incobráveis e, aumento dos custos de financiamento296.
663. Uma das medidas aplicadas pela concessionária para a redução de faturação de água foi a implementação de
um plano de vistorias mais apertado, bem como a realização de leitura mensal para grandes clientes.
664. No que respeita a reduções de capitações, a entidade gestora informa as autoridades sanitárias de ligações a
redes privativas em locais de consumo público. Também foi implementada a telegestão e a telecontagem com
o objetivo de mitigar as perdas de água.
665. Sobre os riscos da concessão, o concedente salientou que a partilha de riscos elencados no n.º 1 do art.º 47.º
do contrato de concessão, que conferem à concessionária o direito ao reequilíbrio da concessão, poderá
envolver algum risco para os utentes, dada a possibilidade de o reequilíbrio financeiro poder vir a ser efetuada
através de aumento das tarifas.
666. Sobre este assunto, a ERSAR esclareceu que: “o município da Figueira da Foz assumiu um sentido diferente
para o conceito de risco, na medida em que não identificou eventos que considera com maior probabilidade de
ocorrência mas sim um dos instrumentos para a regularização dos impactos financeiros decorrentes de riscos
identificados no contrato e nele incluídos pelo próprio município”.
7.9. Considerações finais
667. Sublinhe-se como positivo o facto das cláusulas relativas à diminuição superior a 15% dos caudais anuais de
água de abastecimento vendida e dos efluentes tratados, em relação aos valores previstos para o ano em
causa no caso base e a variação do indexante Euribor, com a celebração do terceiro aditamento ao contrato
de concessão, terem sido eliminadas, deixando assim, de ser elegíveis para efeito de reposição do reequilíbrio
económico-financeiro.
668. A revisão efetuada ao nível do contrato representou um salto qualitativo ao nível da partilha de riscos. A
eliminação da cláusula que atribuía ao concedente o risco de procura e o risco financeiro configura, de facto,
uma solução mais equilibrada e adequada face às boas práticas de contratação em PPP e, face aos próprios
interesses do município.
669. Assinale-se, ainda, como outro aspeto positivo a atribuição de um mecanismo de partilha de benefícios, que
acarreta vantagens para os utentes. Contudo, a posição da ERSAR, no âmbito do terceiro aditamento, não é
convergente com os interesses do município e dos utentes, tratando-se antes de um parecer consubstanciado
na análise de legalidade formal.
670. Por outro lado, o concedente acaba por ser prejudicado com o atual contrato de project finance da
concessionária, na medida em que este integra valores de rácios de cobertura anual do serviço da divida e da
vida do empréstimo totalmente desproporcionados ao risco do projeto e que na prática acabam por onerar,
significativamente, o tarifário aplicado aos utentes, o que não se afigura razoável no atual contexto
orçamental.
671. Os valores de 1,89 de rácio de cobertura anual do serviço da divida e, de 2,42 de rácio de cobertura da vida
do empréstimo evidenciam estarmos em presença de um contrato bastante oneroso.
295 Consumo de água por habitante dia.
296 Sobre a redução da população, a ERSAR, no parecer sobre o terceiro aditamento, alertou a concessionária para o facto de a tendência de crescimento
considerado no caso base para os volumes de abastecimento e saneamento e estimativas da população serem demasiado optimistas, recomendando a sua
reavaliação.
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RELATÓRIO DE AUDITORIA N.º 03/14 - 2.ª SECÇÃO
672. O contrato de concessão da Figueira da Foz foi objeto de três ajustamentos ao nível da execução/montantes
do plano de investimentos, associado a razões de ordem política e ao cumprimento das metas definidas pelo
PEAASAR. Algumas destas alterações poderão consubstanciar um défice de planeamento das necessidades de
investimento ao nível das infraestruturas da concessão.
673. O controlo e monitorização da concessão atribuída à Águas da Figueira são deficitários. A CMFF tem como
objetivo criar uma estrutura de acompanhamento de concessões, na medida em que também têm outros
serviços concessionados, para além dos sistemas de água e de saneamento. Em Setembro de 2012, ainda não
se encontrava implementada essa estrutura.
674. Apesar de tudo o balanço da concessão é positivo, encontrando-se mais equilibrada, tendo contribuído para o
efeito a celebração do terceiro aditamento ao contrato de concessão.